Ahmet ÇOLAK
Üçüncü Bölüm
Türkiye’deki Kritik Altyapılar Ve Afet Yönetimi
Bu bölümde Türkiye’deki kritik altyapıların mevzuat çerçevesindeki durumu resmî kurumların yayımladığı belgeler üzerinden incelenerek nitel bir doküman analizine tabi tutulmuştur. Türkiye’nin afet yönetimi ve afetle mücadeleden sorumlu kuruluşu AFAD’a ilişkin bilgiler verilerek AFAD’ın kritik altyapılarla ilgili yaptığı planlar aktarılmış ve kritik altyapıların AFAD belgelerinde nasıl ele alındığı ortaya konmuştur. Kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına ilişkin Türkiye’de gerçekleştirilen akademik çalışmalardan bazılarına değinilmiştir. Bütün bu incelemelerin akabinde Türkiye’deki kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına yönelik yürütülen çalışmalar genel olarak değerlendirilmiştir.
3.1. Türkiye’de Kritik Altyapılar
Türkiye’deki kritik altyapıların afet yönetimi çerçevesinde nasıl ele alındığı ve bu altyapıların korunmasına yönelik hangi adımların atıldığına dair, tüm resmi mevzuatın yer aldığı mevzuat.gov.tr ile 5081 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu gereği stratejik plan hazırlama zorunluluğu getirilen kurumların strateji planlarının bulunduğu sp.gov.tr web sitelerinde resmî belgeleri kapsayan bir tarama gerçekleştirilmiştir. Bu tarama sürecinde kritik altyapı çalışmalarının gerçekleştirildiği belgelerde sıklıkla geçen “kritik altyapı”, “kritik tesis”, “kritik” ve “afet yönetimi” anahtar kelimeleri kullanılmıştır. Ayrıca Cumhurbaşkanlığı, İçişleri Bakanlığı, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ve AFAD gibi kamu kurumlarının internet sitelerinde ilgili taramalar yapılarak elde edilen belgeler incelenmiştir. Bu kapsamda mevzuat.gov.tr’den alınarak incelenen belgeler EK-1’de, sp.gov.tr aracılığıyla ulaşılan belgeler EK-2’de sunulmuştur.
Mevzuat Bilgi Sistemi’ndeki tarama sonucu seçilen belgelerde yapılan sistemli araştırmalar sonucunda kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına yönelik Afet ve Acil Durum Müdahale Hizmetleri Yönetmeliği’nin 22. maddesinde Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı’na çeşitli sorumluluklar yüklendiği dikkat çekmektedir (Resmi Gazete, 2022). Bu bakanlıkların afet öncesi ve sonrası afet yönetim evreleri doğrultusunda çalışmalar yapması bu yönetmelikle karara bağlanmıştır. Kritik altyapılar arasında bulunan haberleşme ve ulaşım altyapılarının sorumluluğu Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’na verilirken tarım, gıda ve su hizmetleri Tarım ve Orman Bakanlığı’nın sorumluluğuna verilmiştir. Kritik altyapıların faaliyetlerini devam ettirmesi için hayati öneme sahip olan enerji hizmetleri Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın kontrolü altındadır. Bu maddede İçişleri Bakanlığı, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ve diğer bakanlıklara daha çok afet sonrası müdahale çalışmalarıyla ilgili görevler tayin edildiği görülmektedir.
Ayrıca Afet ve Acil Durum Müdahale Hizmetleri Yönetmeliği’nin 28. maddesinde İl Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu’na kritik altyapıların korunmasına yönelik vazifeler verilmiştir. “Kritik tesis” teriminin kullanıldığı bu maddede kritik tesislerin afet sürecinde oluşturduğu risklerin önlenmesi doğrultusunda çalışmaların yapılması ve gerekli birimlere yaptırılması istenmektedir.
Bu belgede bazı bakanlıkların kritik altyapı olarak tanımlanan ulaşım, iletişim, sağlık ve enerji sektörlerinin afetlere karşı hazırlanmasına ilişkin görevlendirildikleri göze çarpmakla birlikte herhangi bir kritik altyapı tanımı yapılmamaktadır. Bu altyapıların doğal afetler sonucunda hasar görmesinin yol açacağı zincirleme felaketlere değinilmeden genel görevlendirmelerin yapıldığı ve konunun yönetmelik içerisinde ayrı bir başlık altında ele alınmadığı anlaşılmaktadır.
Türkiye’nin afetlerle mücadele etmekle görevli kuruluşu olan AFAD’ın kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına ilişkin nasıl bir yol izlediğine yönelik yapılan araştırmada, AFAD tarafından her yıl yayımlanan strateji, faaliyet ve performans raporu belgelerinde kritik altyapıların kendine artan bir ivmeyle yer bulmaya başladığı dikkat çekmektedir. 2014 yılının Ocak ayında yayımlanan performans raporunda kritik altyapıların afet sürecinde zarar görmesi halinde can ve mal kaybına yol açacağı ifade edilerek afetlere karşı mukavemetinin artırılması AFAD’ın hedefleri arasında gösterilmiştir (AFAD, 2014b, s. 22).
Bu gelişmeyi müteakip 2014 yılının Eylül ayında AFAD tarafından kritik altyapıların korunmasına ilişkin bir yol haritası belgesi hazırlanmıştır (AFAD, 2014a). Doğrudan kritik altyapıları ele alan bu belge daha çok tavsiye niteliğinde önermeler getirmiş olması nedeniyle yasal olarak bir bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Bu belgenin detaylı incelemesi ilerleyen bölümlerde yapılarak içeriği hakkında bilgi verilmiştir.
AFAD’ın 2014’den sonraki yıllarda çıkardığı performans ve strateji raporlarında kritik altyapıların belirlenmesi ve afetlere karşı güçlendirilmesine ilişkin benzer ifadeler geçmektedir. Öte yandan AFAD tarafından yayımlanan 2024-2028 strateji raporunda kritik altyapı teriminin sadece bir yerde geçtiği ve raporun genelinde bahsedilmediği görülmüştür. Strateji raporunda kritik değere sahip yapılardan bahsedilerek bu yapıların afetler sonrasında yapı bütünlüğünün bozulup bozulmadığının elektronik sistemlerle takip edilmesi yönünde hedefler belirlendiği anlaşılmaktadır (AFAD, 2024). Bu çalışmalar genel olarak incelendiğinde AFAD’ın kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasının önemini kavradığı ve bu altyapıların doğal afetlere karşı mukavemetli hale getirilmesini gündeminde tuttuğu yorumu yapılabilmektedir.
Kamu kurumlarının strateji belgelerinin yer aldığı sp.gov.tr üzerinden yapılan taramalarda kritik altyapıların birtakım strateji belgeleri içerisinde kısıtlı da olsa kendisine yer bulduğu görülmüştür. Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın yayımladığı “On İkinci Kalkınma Planı (2024-2028)” başlıklı belgede kritik altyapıların özellikle de Marmara Bölgesi’nde bulunanların afetlere karşı mukavemetinin artırılacağı, Türkiye genelinde kritik altyapıların sınıflandırılarak farklı afet türlerine karşı hazırlıklı hale getirileceği şeklinde hedeflerden bahsedilmiştir (T.C. Cumhurbaşkanlığı, 2023).
Ayrıca Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından yayımlanan “2024-2028 Stratejik Planı” belgesinde kritik altyapıların afetlere karşı güçlendirilmesine yönelik ifadeler kullanılmıştır (T.C. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2024). Bu belgelerin ortak özelliği kritik altyapıların bir cümle veya madde içerisinde kısaca ele alınmış olmasıdır. Kritik altyapılar hakkında detaylı açıklamaların bulunmadığı ve ilgili belgelerin kritik altyapı kavramını etraflıca ele almadığı gözlemlenmektedir.
Öte yandan Türkiye’de kritik altyapıların siber güvenliğine yönelik çeşitli adımların atıldığı yapılan incelemeler sonucunda kendini göstermektedir. T.C Cumhurbaşkanlığı’na bağlı Dijital Dönüşüm Ofisi, kritik altyapıların siber güvenliğine yönelik 2018 yılında yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde birtakım görevlendirmelere tabi tutulmuştur (Mevzuat Bilgi Sistemi, 2018). Bu görevler arasında kritik altyapıların belirlenmesi, kamu kurumları ve belirlenen kritik altyapıların siber güvenliğine yönelik stratejilerin geliştirilmesi bulunmaktadır. Bu belgede kritik altyapıları doğal afetlerle ilişkilendiren direkt bir ifadeye rastlanılmamakla birlikte kritik altyapıların siber güvenliği hakkında diğer kamu kurumları tarafından da birçok çalışmanın gerçekleştirildiği dikkat çekmektedir. Bu çalışmaların ayrı bir başlık altında ele alınmasının kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına nasıl bir yarar sağlayabileceğini anlamak açısından daha isabetli olacağı değerlendirilmiştir.
3.1.1. Siber Güvenlik Belgelerinde Kritik Altyapılar ve Doğal Afetler
Kritik altyapıların siber güvenliği ile ilgili belgelerde kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına yönelik doğrudan ifadeler kullanılmasa da yapılan çalışmaların bu yönde bir hizmet sunabileceği düşünülmektedir. Dünya genelinde kritik altyapıların tek bir merkezden kontrolü ve takibi amacıyla kullanılan elektronik SCADA (Denetim Kontrolü ve Veri Toplama) sistemleri (Söğüt, 2020) doğal afetlerle mücadele amacıyla da kullanım seçenekleri sunmaktadır. 2011 yılında Tayland’da meydana gelen sel felaketi sonrasında başlayan çalışmalarda SCADA sistemlerinin sellere karşı bir erken uyarı sistemi olarak geliştirilmesine dair çalışmalar yapılmıştır (Achawakorn, vd., 2014). Bu bilgilerden yola çıkılarak Türkiye’de siber güvenlik alanında atılan adımların kritik altyapıların doğal afetlere karşı korunmasında başta erken uyarı olmak üzere birçok alanda kullanılabileceği varsayılmaktadır.
Kritik Bilgi Sistem Altyapıları için Asgari Güvenlik Önlemleri Dokümanı
Türkiye’de kritik altyapıların tanımı ve korunmasına ilişkin en erken tarihli belge 2012 yılında T.C. Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı’nın talebi doğrultusunda Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) tarafından “Kritik Bilgi Sistem Altyapıları için Asgari Güvenlik Önlemleri Dokümanı” başlığı altında oluşturulmuştur (TÜBİTAK, 2012). Bu çalışmada kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına ilişkin herhangi bir değerlendirmeye yer verilmemiş ve kritik altyapı sektörlerinin neler olduğuna dair bir açıklama yapılmamıştır. Kritik altyapı kavramının Türkiye’de ele alındığı ilk belgelerden biri olma özelliğine sahip bu belge daha çok kritik altyapıların asgari güvenlik önlemlerinin hazırlanmasına yönelik bir fikir verme gayreti taşımaktadır.
2013-2014 Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi
T.C. Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından 2013 yılında yayımlanan “Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi ve 2013-2014 Eylem Planı” kritik altyapıların siber saldırılara karşı korunması amacıyla oluşturulmuş ve kritik altyapıları, zarar görmesi halinde ulusal çapta problemlere yol açabilecek sistemler olarak tanımlamıştır. Bu planda kritik altyapı sektörleri; elektronik haberleşme, su yönetimi, enerji, kamu hizmetleri, ulaştırma ve finans olarak sıralanmıştır. Kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına ilişkin doğrudan bir ifade bulunmamakla birlikte doğal afetler sonucunda olumsuz etkilenen kritik altyapıların siber donanımlarının güçlendirilmesi amacıyla tavsiye niteliğinde kararlar alındığı göze çarpmaktadır (T.C. Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı, 2013).
Ayrıca “Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi ve 2013-2014 Eylem Planı” çalışmalarında alınan kararlar ile Ulusal Olaylara Siber Müdahale Merkezi’nin (SOME) kurulması ve kritik altyapı sektörlerinin de kendi bünyelerinde benzer siber müdahale merkezleri oluşturması öngörülmüştür (T.C. Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı, 2013, s. 19).
Bu merkezler aracılığıyla öncelikli olarak Türkiye’deki kritik altyapıların siber saldırılara karşı güçlendirilmesi hedeflenmiş olsa da bu birimlerin doğal afetlere karşı da kullanılmasının amaçlandığı görülmektedir. SOME hizmet binasının 2020 yılında gerçekleşen açılış töreninde Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan bir konuşma yaparak Türkiye’nin doğal afetlere karşı iletişim teknolojilerinden faydalanmakta olduğunu, haberleşme ve sinyalizasyon yatırımları sayesinde afetzedelerle gerçekleşen iletişimin kurtarma çalışmalarını hızlandırdığını vurgulayarak SOME ve benzeri girişimlerin afetlerle mücadele etkin rol oynayacağını ifade etmiştir (Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı, 2020).
2016-2019 Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi
T.C. Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından 2016 yılında “Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi ve 2013-2014 Eylem Planı” başlıklı çalışmanın devamı olarak “2016-2019 Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi ve Eylem Planı” yayımlanmıştır (T.C. Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı, 2016). Bu çalışmada 2013 yılında ele alınan kritik altyapı sektörleri korunarak altı sektör (elektronik haberleşme, su yönetimi, enerji, kamu hizmetleri, ulaştırma ve finans) kritik altyapı sektörü olarak yinelenmiştir. Kritik altyapı sektörlerine ait bilişim altyapısının korunmasına yönelik oluşturulan bu planda doğal afetlerin verebileceği zararlara karşı gerekli tedbirlerin alınması ve doğal afetlerden korunmaya yönelik adımların atılması gerektiği ifade edilmiştir (T.C. Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı, 2016, s. 13).
Türkiye’de Kritik Altyapıların Doğal Afetlerden Korunmasında Uygulanabilecek İyileştirme Stratejileri: ABD Örneği – Bölüm 5 yazısı için tıklayınız
Leave a Comment